נדחתה עתירה לחייב רשות מקומית להבחין בין מלכ"ר לעסק לצורך חיוב ארנונה

עתירה מנהלית לפיה מתבקש סעד הצהרתי כי התעריף "בניינים אחרים", ככל שהוא מתייחס לנכסים המשמשים לפעילות שאיננה עסקית, אינו סביר באופן קיצוני ויש להורות על בטלותו ו/או ביטולו. כן מבוקש להורות למשיבה לקבוע תעריף מופחת לנכס המשמש את העותרת למטרות שאינן עסקיות ושלא למטרות רווח.

רקע

1.         העותרת הינה עמותה רשומה המוכרת כמוסד ללא כוונת רווח. פעילותה בשמירה על ערכי הטבע והנוף של הארץ, בקידום חקיקה והסברה למען ערכי הטבע ושמירת הסביבה, פעילות קהילתית, חינוכית, מחקרית בנושא איכות הסביבה, תקומה וציונות. כך, על פי דבריה בעתירה.

2.         העותרת מחזיקה בנכס שברח' השפלה 4, תל אביב המשמש כמשרדיה (להלן: " הנכס").

3.         עתירה זו מופנית כלפי החלטתה של המשיבה לסווג בשנת 2005 את הנכס בתעריף " בניינים שאינם משמשים למגורים" שהוא התעריף לעסקים המופיע בצו הארנונה של המשיבה (ראו צו הארנונה לשנת 2004 אשר צורף כנספח א' לעתירה). זאת, מאחר ולא קיים תעריף נפרד וספציפי המשמש את המשיבה לסיווג נכס בו מבוצעת פעילות שאינה עסקית.

4.         העותרת, המלינה כאמור על אופי סיווגה ועל גובה החיוב,  טוענת כי הסיווג " משרדים, שרותים ומסחר" שבתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס - 2000 (להלן: " תקנות ההסדרים"), מתייחס רק לנכסים המשמשים לפעילות עסקית. משום משכך, הסיווג " בניינים שאינם משמשים למגורים", שהוא סיווג הנגזר מהסיווג בתקנות ההסדרים, אינו יכול להחיל נכסים שבהם אין מבוצעת פעילות עסקית, כנכס שנדון העתירה זו.  מוסיפה וטוענת העותרת כי משחוקקה המשיבה את צו הארנונה ולא נתנה דעתה לקביעת תעריף נפרד לנכסים שמחד אינם משמשים למגורים אך מאידך גם אין מתבצעת בהם פעילות עסקית, פעלה בחוסר סבירות ובחריגה מסמכות מהותית ופרוצדוראלית. סיווגה כנכס עסקי, כך על פי העותרת, עומד בניגוד לתכליות שבבסיס החקיקה בענייני ארנונה - החלת מס בשעור זהה לנכסים שיש ביניהם מכנה משותף, ומצביעה על כך שלא צומחת לה תשואה כלכלית מהנכס. על פי הפסיקה סיווגו של הנכס נעשה בעיקרו על פי מבחן השימוש הכולל בחובו מדדים כגון: תכונות המשתמש, שיקולי רווחיות ומהות הפעילות, בעוד הסיווג בעניינה של העותרת לא התחשב בכל המדדים המתוארים. סיכומם של דברים - נכסים שאינם עסקיים ואין תשואה כלכלית בגינם צריכים להיות חייבים בתעריף מופחת.

לטעמה של העותרת, התעריף הסביר והנכון לסיווג הנכס הינו התעריף המינימאלי הקבוע בתקנות ההסדרים לנכס שלא נקבע לו סיווג בצו הארנונה, וזאת בהתאם לעקרונות שנקבעו בע"א 2765/98 אגוד ערים איילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין פ"ד נג(4) 78 (1999). לחלופין, מבקשת העותרת להורות למשיבה לקבוע תעריף ספציפי לנכסים שאינם משמשים לפעילות עסקית, שלא יעלה על התעריף הנמוך ביותר בצו הארנונה לנכס עסקי כלשהוא ו/או תעריף אחר כפי שימצא לנכון בית המשפט. בהקשר זה אף עורכת העותרת השוואה בין תעריפי המשיבה לבין התעריף בערים שונות הגובלות בתל אביב והסמוכות לה. מהשוואה זו עולה כי התעריף סביב תל אביב, בהתייחס לנכסים שאינם משמשים לפעילות עסקית, מופחת באופן משמעותי ואילו היה הנכס נמצא בתחומי אותן רשויות, העותרת היתה משלמת רק 5%-35% מסכום המס המשולם על ידה למשיבה.

5.         ומנגד, המשיבה, החולקת על עמדתה של העותרת, מעלה שתי טענות מקדמיות; האחת, שיהוי  - באשר החלטת מועצת המשיבה לאשר את צו הארנונה לשנת הכספים 2005 התקבלה עוד ביום 28.11.04 ואילו העתירה הוגשה רק כעבור ששה חודשים. לעניין זה מפנה המשיבה לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א - 2000 הנוקבות בפרק זמן של עד 45 יום כמועד להגשת העתירה. הטענה השניה עניינה סמכותו של בית משפט זה. לטענתה של המשיבה תוקפת העותרת את הסיווג " משרדים, שרותים ומסחר" כמופיע בתקנות ההסדרים באשר אינו מבחין בין נכס המוחזק על ידי מלכ"ר לבין נכס המוחזק על ידי גופים עסקיים. על סיווג זה החליטו שרי האוצר והפנים, ועל כן תקיפת החלטתם מצויה בסמכות בג"צ בלבד (ראו פרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מנהליים, תש"ס - 2000 (להלן: " חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים") המוציא מגדר סמכותו של בית משפט זה לדון בהחלטות בענייני ארנונה אותן קיבלו שרי האוצר הפנים, אם יחדיו ואם לחוד).

לגופם של דברים, טוענת המשיבה כי אין לפרש את הסיווג " משרדים, שרותים ומסחר" שבתקנות ההסדרים באופן מוגבל, קרי תוך הבחנה בין משרד במובן "עסק" לבין משרד במובנו הפיזי שבו ניתן לקיים פעילויות שונות שאינן בהכרח עסק. כל אחד מהמונחים "משרדים", "שרותים" ו"מסחר" הינו בעל משמעות שונה שאחרת לא היה טורח המחוקק לציין כל אחד מהם בנפרד. על כן, אם תקנות ההסדרים  - שהן דבר החקיקה הראשי - אינן מבחינות בין סוגי העסקים, אין מוטלת על המשיבה החובה לעשות כאמור, וקביעת תעריף אחד למשרדים הינה לגיטימית.

יתרה מזאת, עד שנת 2003 היה בצו הארנונה של המשיבה סיווג "מוסדות ציבור". בעקבות פסק הדין בע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת , פ"ד  נז(3) 337 (2003) שדחה את הטענה כי זהות המחזיק נמנה על הקריטריונים הרלוונטיים לסיווג הנכס, בוטל סיווג זה אצל המשיבה. הביטול אושר על ידי שרי האוצר והפנים, וככל שתוקפת העותרת אישור זה, הרי שהסמכות לכך אף היא לבג"צ בלבד.

עוד מפנה המשיבה להוראות פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: " פקודת הפיטורין") שם נקבע תעריף מופחת לגופים שונים הפועלים לטובת הציבור. משמע, הדרך להפחית את חיוב הארנונה הינה באמצעות עמידה בקריטריונים של פקודת הפיטורין וקבלת פטור בשעור קצוב, ולא על דרך של קביעת תעריף מופחת בצו הארנונה. העותרת, כך על פי המשיבה, מודעת להליך זה והיא אף נהנתה מפטור חלקי לנכס אחר שלה שאושר על ידי שר הפנים ככזה העומד בקריטריונים שהוציא לפי הפקודה. בנסיבות אלו, אין לאפשר לעותרת לעקוף את הוראות פקודת הפיטורין ולבקש במסלול נוסף תעריף מופחת למלכ"רים אשר יגדיל את שעור ההנחה בניגוד להוראות דבר חקיקה ראשי.

בסיום דבריה, מדגישה המשיבה כי שיקול הדעת המסור לרשות המקומית בעניין הטלת ארנונה הינו רחב ביותר, ובית המשפט יתערב במעשה הרשות רק במקרים קיצוניים של אי סבירות רבתי. במקרה דנן, העותרת לא הרימה את נטל הראיה להוכיח אי סבירות כאמור. העובדה שקיים סיווג ספציפי לגופים ציבוריים ברשויות אחרות אינה מעלה ואינה מורידה, שכן המשמעות היא של החלת מבחן "מיהות המשתמש" או "זהות המחזיק" תוך התעלמות ממבחן השימוש שהוא המבחן שנקבע בפסיקה כמבחן העיקרי לסיווג. בכל מקרה, מההשוואות שערכה העותרת עם רשויות מקומיות אחרות לא עולה את שמבקשת העותרת להוכיח, כי היתה משלמת ברשות אחרת פחות.  

6.         לאור טענות המשיבה, ביקשתי את תגובת משרד הפנים לעתירה, ובכלל זה לעניין חוקיות הסיווג המיוחד למוסדות ציבור ללא כוונת רווח.

משרד הפנים תומך בעמדת המשיבה כפי שבאה לידי ביטוי בתגובתה לעתירה ואינו סבור כי יש מקום ליצירת סיווג נוסף ונפרד בתעריף מופחת לנכסים שאינם משמשים למטרות עסקיות ושלא למטרות רווח.  יתרה מכך, יצירת סיווג כאמור איננה כדין לאור פרשת עירית עפולה דלעיל. בנסיבות אלו אכן אישר שר הפנים את בקשת המשיבה לבטל את הסיווג "מוסדות ציבור" מכלל רשימת הסיווגים שבצו הארנונה.  

עמדת משרד הפנים הינה כי בהתחשב בעובדה כי תעריף הארנונה שנקבע על ידי המשיבה הוא בטווח שבין הסכום המזערי והמרבי הקבוע בתקנות ההסדרים, ובהתחשב בשיקול הדעת הרחב של הרשות המקומית בהטלת ארנונה, סיווג הנכס הינו בתחומי הסבירות.

עם זאת, חולק משרד הפנים על עמדתה של המשיבה בעניין סמכות בית משפט זה. משרד הפנים סבור כי אין העתירה תוקפת את תקנות ההסדרים באופן שנגזרת סמכותו של בג"צ בלבד, כטענתה של המשיבה. ראשית, התעריף המזערי והמרבי שבתקנות ההסדרים הקבוע ל" משרדים, שירותים ומסחר" מאפשר לכל רשות מקומית לקבוע סיווגי משנה למשרדים שבתחום תעריפים אלו.  שנית, משום שאכן עמדת משרד הפנים הינה כי אין הצדקה לקבוע תעריף נפרד לנכסים או למשרדים בהם אין נעשית פעילות עסקית.

דיון

7.         לאחר שעניינתי בכתבי בי-הדין, על אסמכתאותיהם וצרופותיהם, וכן שמעתי את טיעוני באי כוח הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להדחות לגופה. 

טענות מקדמיות